С. С. Сулакшин, Ирина Колесник
Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы

Введение

Традиционные формы участия государства в экономике – такие, как регулирование деятельности естественных монополий, введение государственной монополии на определенный вид деятельности, создание и непосредственное управление юридическими лицами, – в 2007 г. дополнились созданием и финансированием новой разновидности юридических лиц – государственных корпораций.

Признавая в экономике ключевую роль крупнейших компаний, находящихся полностью или частично в собственности государства, целесообразно оценить преимущества и недостатки сформированных в соответствии с новой тенденцией государственных корпораций. Существенны для понимания экономических перспектив новации детали их правового статуса, экономических возможностей и политического позиционирования по сравнению с более традиционными участниками экономических отношений – естественными и государственными монополиями. Отдельные вопросы, требующие исследования, возникли в связи с финансовым и экономическим кризисом, высветившим некоторые особенности крупномасштабной «инициативы» последних лет по тиражированию государственных корпораций. Госкорпорации находятся в нише уже существующих крупных хозяйственных форм, продолжающих свою деятельность. В ней также существует ряд пересекающихся с поставленными вопросами проблем, требующих своего решения.

Глава 1
Естественные и государственные монополии

1.1. Естественные монополии в России

Если рассуждать не на уровне азбучных представлений о пагубности монополий, то ценностной целью экономической политики государства является оптимизация роли монопольных субъектов в экономике. Есть два крайних подхода – либо раздробить все монополии на «конкурирующие» осколки (радикально либеральный подход), либо забыть о целесообразности реальной конкуренции как факторе рыночного прогресса. Оба они являются крайними решениями, в пространстве вариаций между которыми и находится искомый оптимум. Критерием оптимальности выступает общественное благо, которое включает в себя развитие крупных хозяйствующих субъектов и смежных рынков, удовлетворение интересов потребителя и национальную безопасность в экономической сфере страны в целом.

В действующем законодательстве[1] под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Вторичное значение термина апеллирует к типу хозяйствующего субъекта, обозначает даже конкретный хозяйствующий субъект, неотъемлемой особенностью которого является государственное тарифное и иное регулирование.

Данное в Законе о естественных монополиях определение фактически позволяет считать естественной монополией все вертикально интегрированные компании, доминирующие на рынке. В действительности же имеющийся в рассматриваемых отраслях естественно-монопольный компонент характеризуется не только упомянутыми признаками, но еще и такими, как неделимость инфраструктурной организации, централизация технологического управления, невозможность замещения, отсутствие конкуренции[2].

Определенным инфраструктурным критериям соответствуют все существующие естественные монополии России, и, по-видимому, нет смысла формировать новые структуры, поскольку в настоящий момент все инфраструктурные составляющие российской экономики в той или иной степени входят в систему российских естественных монополий.

Влияние естественных монополий на экономику государства трудно переоценить. Развитие данных отраслей производства лежит в сфере стратегических интересов государства, государствообразующих инфраструктур, они обеспечивают требования национальной безопасности России, конкурентоспособности на мировых рынках.

Следует отметить важнейшую социальную (публичную) функцию естественной монополии. В связи с этим особо значимой задачей государственного регулирования тарифообразования является учет государством социального аспекта. Независимо от экономических предпосылок государство должно ориентироваться на возможности населения по оплате услуг естественных монополий. В кризисных же ситуациях государство может пойти на еще более радикальные меры и целенаправленно занижать тарифы с целью сглаживания последствий кризисов. Правда, при этом нельзя забывать о требовании обеспечения рентабельности для существования самого воспроизводственного цикла.

Анализ действующего законодательства и политической риторики свидетельствует о только еще становлении в России цельной государственной политики в сфере регулирования естественных и государственных монополий. Так, в соответствии с положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)[3], действующая государственная политика была ориентирована на сокращение нерыночного сектора экономики. Подобная мотивация обосновывалась ссылками на ряд негативных последствий, а именно: неэффективного распределения ресурсов; отсутствия стимулов для экономии материальных и финансовых ресурсов, роста производительности труда; ослабевания мотивации к энергосбережению, внедрению новых технологий, привлечению инвестиций в модернизацию производства.

Анализ положений Закона о естественных монополиях также вскрывает тенденцию к демонополизации экономики – в частности, рынка железнодорожных перевозок. Заметен принцип, заключающийся в недопущении сдерживания перехода сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка. Однако сдерживающего начала, учитывающего положительную, а иногда исключительную роль естественных монополий в экономике (и политике) страны, недостает.

Осуществляемая структурная реформа в сферах естественных монополий нацелена на повышение эффективности их деятельности, рациональное использование производственного потенциала и формирование конкурентных отношений[4]. Она проводится для решения как текущих, так и долгосрочных задач и направлена на:

– совершенствование системы регулирования, в том числе ценового, в сферах естественных монополий, дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;

– выделение, исходя из экономической целесообразности, самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;

– организацию контроля финансовых потоков субъектов естественных монополий;

– поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально незащищенных групп населения[5].

От государства требуется формулирование стратегических целей, приоритетов и принципов функционирования государственной собственности и естественных и государственных монополий, разработка единой государственной стратегии в области регулирования деятельности монополий, включающей правовое, организационное, научно-методическое и финансовое обеспечение деятельности государственных антимонопольных органов, определение четких критериев оценки их работы и оптимизацию распределения между ними регулирующих функций. Решением данной проблемы могла бы стать разработка Единой государственной стратегии регулирования деятельности монополий, утверждаемой постановлением Правительства Российской Федерации.

Нельзя не согласиться, что потенциально конкурентноспособные сегменты отраслей должны быть выделены из сфер монополий с целью формирования реальной конкурентной среды на российской рынке. Однако на данном этапе развития социально-экономических отношений реструктуризация существующих монопольных структур часто нецелесообразна, практически неосуществима и ведет к прямо противоположным желаемым результатам. Очевиден, например, значительный ущерб, возникший от несбалансированной антимонопольной реформы в сфере транспорта (рис. 1).

Как видно, из всех видов транспорта железнодорожный и трубопроводный наиболее сосредоточены в руках государства и наименее децентрализованы и приватизированы. Поэтому именно в этих сферах можно увидеть экономический подъем. А непродуманная децентрализация транспортной системы, форсированная приватизация и либерализация транспортной сети дают отрицательный экономический эффект[6].

Рис. 1. Нормированный к значениям в 1992 г. объем грузоперевозок различными видами транспорта (1 – трубопроводный, 3 – железнодорожный, 4 – воздушный, 5 – внутренний водный, 6 – автомобильный, 7 – морской; 2 – ВВП), группа «А» – централизованные и государственно-регулируемые виды транспорта, группа «Б» – либерализованные виды транспорта

Государственное регулирование в сфере естественных монополий осуществляется рядом федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению цен и тарифов и осуществлению контроля по вопросам, связанным с их определением и применением в сферах деятельности субъектов естественных монополий[7].

А Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий[8].

Государственное регулирование в сфере естественных монополий осуществляется посредством ценового регулирования, осуществляемого через определение (установление) цен (тарифов) или их предельного уровня, определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии.

Несовершенство государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий наиболее остро проявляется в сфере ценообразования, где имеют место недостатки системы тарифообразования, отсутствие механизма межотраслевого управления рентабельностью, неэффективность инструментов пресечения нелегальных сговоров участников рынка в целях завышения цен, отсутствие ясных и научно обоснованных методик регулирования цен на продукцию естественных монополий.

Основными задачами государственного регулирования тарифов естественных монополий должны быть:

– обеспечение баланса интересов потребителей (в виде доступных цен) и регулируемых предприятий (в виде финансовых результатов, привлекательных для кредиторов и инвесторов и требуемых для развития);

– регулирование тарифообразования на основе принципа управления рентабельностью;

– стимулирование предприятий отраслей естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т. д.;

– управление развитием экономики в регионах.

С помощью тарифов электрической и тепловой энергии могут решаться региональные проблемы, а именно: выравнивание или дифференциация тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения равномерного их развития, стабилизация экономического положения энергообъектов при заблаговременно незапланированном снижении спроса на энергию, стимулирование увеличения или снижения спроса на энергию отдельных потребителей и, соответственно, регулирование экономической активности данных субъектов[9].

Если влияние естественных монополий на национальную экономику по линии «естественные монополии (поставщики услуг) – отрасли экономики (потребители)» достаточно широко дискутируется, то влияние по линии «отрасли экономики (поставщики товаров и услуг для естественных монополий) – естественные монополии (потребители)» остается в тени. И хотя это влияние в масштабах страны невелико, но в рамках отдельных отраслей (транспортное, энергетическое машиностроение) оно колоссально. В данном случае в рамках национальной экономики формируется смежный естественно-монопольному промышленный сегмент, ориентированный на единственного крупного потребителя.

Риски ориентации на рынок в виде единственного покупателя обусловлены фактором «монопольного спроса» и фактором «ценового диктата монополии». Ориентированность на монопольного потребителя (монопсонию), занимающего в экономике страны системообразующее положение, ставит смежные отрасли в зависимость от развития естественно-монопольного сектора.

Фактор «монопольного спроса» наиболее ярко иллюстрируется при сравнении развития рынков средств для железнодорожного транспорта с единственным покупателем ОАО «РЖД» и газовой отрасли с доминирующим положением ОАО «Газпром». Одна из основных проблем производителей продукции транспортного машиностроения определяется институциональной структурой отрасли: речь идет о наличии одного крупнейшего заказчика в области практически всей линейки подвижного состава. Исключение составляют лишь грузовые вагоны.

В этой связи отсутствие долгосрочных заказов на поставку продукции, в которых были бы четко специфицированы технические характеристики продукции и механизмы формирования цен, приводит к невозможности планирования производственного процесса для предприятий отрасли, что затормаживает технический прогресс и усугубляет существующие проблемы предприятий.

Многие заводы частично перепрофилировались на выпуск более востребованной продукции. Только к 2000-м гг. объемы заказов МПС России, а позже и ОАО «РЖД», стали увеличиваться, но в этот момент производственные мощности заводов уже существенно снизились – до 30–40 % от уровня советского периода. Устаревшее физически и морально оборудование и существенно сократившийся кадровый потенциал привели к тому, что заводы не могли покрыть всю потребность ОАО «РЖД» в качественно ином подвижном составе. В условиях же финансово-экономического кризиса вагоностроительные заводы непосредственно зависят от контрактов, заключенных с ОАО «РЖД». Все это происходит в условиях снижения уровня грузовых перевозок и уменьшения инвестиционной программы ОАО «РЖД», а значит, и уменьшения заказов для вагоностроительных заводов.

Снижение спроса на рынке нефтегазового оборудования в 1990-е гг. было значительно меньше, что связано с лучшим состоянием экспортно ориентированного нефтегазового комплекса России. Безусловно, в 1990-е гг. был спад в развитии этого сектора, как и во всей российской экономике. Переломным моментом в конце 1990-х гг. стал результат программы конверсии, в соответствии с которой около 200 машиностроительных предприятий военно-промышленного, аэрокосмического и атомного комплексов были полностью или частично переориентированы на выпуск нефтегазовой техники. Привлечение этих передовых предприятий положительно сказалось и на заводах традиционного нефтегазового машиностроения. Сегодня можно констатировать, что потребности нефтегазового комплекса России в оборудовании удовлетворяются отечественными производителями примерно на 80 %. Таким образом, фактор спроса не имел здесь такого значения, как в случае с ОАО «РЖД» и РАО «ЕЭС»[10].

Вследствие необходимости поддержания естественными монополиями инфраструктуры в рабочем состоянии некоторые виды продукции закупались постоянно, поэтому кризис в меньшей степени коснулся производителей этих видов продукции – например, производства труб и железнодорожных рельсов. Когда спрос на рынке оборудования и подвижного состава для естественных монополий восстановился, усилилось влияние факторов ценового характера. Факторы «ценового диктата» присутствуют на рынках всех российских монополий, рынки закупок естественных монополий не вполне конкурентные. Большинство заводов в России являются монопольными производителями определенных видов продукции, что связано с давним эффектом плановой экономики. Но даже в ситуации, когда монопольный поставщик поставляет продукцию монопольному потребителю, сохраняется ценовая дискриминация поставщика. Монополии могут пару месяцев подумать о предложенной поставщиком цене, но промышленные производители не могут останавливать производственный процесс и вынуждены соглашаться на условия покупателя. В условиях сдержанной тарифной политики естественно-монопольный сектор работает с низкой рентабельностью. Дефицит финансовых средств создает порочную практику трансляции низкой рентабельности естественномонопольного сектора на рентабельность поставщиков.

Проблемой является и так называемый тарифный насос, который перекачивает рентабельность железнодорожной монополии в рентабельность энергетической монополии и основных грузовладельцев. Государство не принимает во внимание тот факт, что рентабельность указанных субъектов (нефтяников, угольщиков, лесников, металлургов) превосходит рентабельность ОАО «РЖД» в десятки раз, что явно стратегически ошибочно. Как будто кто-то по умолчанию решил, что развитие транспорта – задача менее важная для страны, чем сверхдоходность сырьевых и низкопередельных отраслей. Разумеется, государственная политика в этой сфере требует коррекции[11].

В настоящее время осуществляется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых (а также иное межотраслевое, межтерриториальное и другие виды перекрестного субсидирования). В связи с этим необходимо проведение мероприятий по поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования (межотраслевого, межтерриториального и других видов) при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения и отраслей экономики[12].

Средний уровень тарифов по отношению к экономически обоснованным издержкам железнодорожного транспорта существенно занижен. В результате железнодорожный транспорт испытывает дефицит инвестиционных ресурсов, имеет высокую долю устаревших мощностей, низкий темп развития, хотя он должен бы превышать общеэкономические темпы. В целях разрешения данной ситуации возможна организация совместных компаний крупных операторов и грузоотправителей, специализирующихся на однотипных видах грузов (нефтепродукты, уголь, металл, руда и минеральные удобрения) или ориентированных на определенные маршруты (перевозки); создание специализированных грузовых перевозочных компаний с преимущественным участием ОАО «Российские железные дороги»; установление механизма льготного инвестиционного кредитования под государственные гарантии или прямым финансированием из федерального бюджета возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов.

Эти решения могли бы быть активизированы путем принятия Федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» и Федерального закона «О Государственном внебюджетном инвестиционно-кредитном фонде Российской Федерации (ГВИКФ)».

Необходима коренная модернизация инвестиционного процесса во всех отраслях естественных монополий. В настоящее время дополнительные инвестиции производятся преимущественно за счет роста тарифов. Для системного решения данной проблемы и предлагается создать Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд РФ[13].

На практике многие монопольные субъекты сходятся во мнении, что необходимо не просто совершенствовать действующую систему тарифов, а создавать принципиально новую. Она должна основываться не на показателях инфляции (причем потребительской инфляции), а на издержках субъектов естественных монополий, учитывая процессы эффективного управления рентабельностью, не допускать перекрестного субсидирования[14]. Кроме того, необходимо руководствоваться принципами дифференциации тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения равномерного их развития, определения структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей.

При определении принципов тарифообразования на услуги естественных монополий необходимо учитывать не только потребности инфраструктурных отраслей, но и возможности адаптации отраслей – потребителей, экономики в целом к принятой ценовой динамике в отраслях естественных монополий, а также прогнозируемую динамику роста уровня жизни населения.

Для того чтобы обеспечить прозрачность механизма тарифообразования, следует законодательным образом обязать субъекты естественных монополий раскрывать информацию, необходимую для оптимального определения ставки тарифа. Другими словами, требуется, чтобы субъекты естественных монополий предоставляли Федеральной службе по тарифам полную расшифровку себестоимости своих услуг (товаров) с учетом желаемой рентабельности и инвестиционной составляющей (сейчас этого не происходит). Только в этом случае у Федеральной службы по тарифам будет реальный механизм установления экономически обоснованных прозрачных тарифов.

Государственное регулирование в сфере естественных монополий, с одной стороны, должно обеспечивать возможности развития инфраструктурных отраслей, без которого невозможно сохранить высокие темпы экономического роста в стране. С другой стороны, тарифы на услуги естественных монополий не должны стать тяжким бременем для населения и экономики, что также может привести к замедлению или даже прекращению экономического роста. Таким образом, от эффективности государственного регулирования естественных монополий, в первую очередь в сфере тарифообразования, зависит степень сбалансированности всей социально-экономической системы страны (табл. 1).

Таблица 1

Интересы субъектов экономической деятельности в государственном регулировании субъектов естественных монополий

Для того чтобы тарифообразование было эффективным механизмом государственного регулирования деятельности естественных монополий, необходимо, чтобы была выстроена следующая система: долгосрочные инвестиционные программы естественных монополий → долгосрочные тарифные решения → обеспечение доходности на вложенный капитал. В этом случае тарифы будут реально обеспечивать потребности естественных монополий и делать инфраструктурные монополии инвестиционно привлекательными отраслями экономики. Но при этом важно учитывать реальные возможности потребителей оплачивать услуги естественных монополий.

Таким образом, система тарифообразования должна балансировать инвестиционные потребности в развитии естественных монополий и адаптационные возможности к росту тарифов со стороны потребителей. Кроме того, необходимо учитывать невозможность потребителя опротестовывать установленные административным путем размеры тарифов. В связи с этим требуется создание механизма компенсации потребителям потерь, понесенных в результате необоснованного завышения цен естественными монополиями.

Формы регулирования тарифов в сфере естественных монополий могут быть различными. В качестве их нижней границы, как уже отмечалось, выступают либо предельные транспортные издержки, либо оптимальные транспортные тарифы, обеспечивающие самоокупаемость или самофинансирование (система Рамсея – Буато). Верхние же границы тарифов, а также возможные скидки с них в рассматриваемых случаях устанавливаются органами антимонопольного регулирования исходя из системных положений государственной ценовой политики в сфере естественных монополий[15].

1.2. Проблема управления рентабельностью

Традиционно все издержки и доходы от различных направлений деятельности субъектов естественных монополий сваливают в один котел, который и определяет рентабельность их деятельности в целом. Говорить о механизмах управления рентабельностью можно только в том случае, если в рамках естественных монополий проводится раздельный учет доходов и расходов по разным направлениям бизнеса. Если этого не происходит, то реальных механизмов управления рентабельностью у субъектов естественных монополий просто не может быть. Именно поэтому в России давно сложилась практика, когда естественные монополии защищают свои предложения по тарифам, не предоставляя регулирующим органам исчерпывающей информации, которая обосновывала бы структуру их доходов и расходов, и зачастую используют административный ресурс для продавливания своих интересов. Реально тарифообразование в сфере естественных монополий – не только экономический, но и политический торг.

При разработке и вводе в действие регулируемых государством тарифов необходимо иметь в виду, что если для какой-либо группы грузов вводится тариф, предопределяющий заниженную рентабельность соответствующих перевозок, то одновременно для других грузов придется ввести тариф, обеспечивающий повышенную рентабельность для железнодорожного транспорта. Затраты на оплату перевозок у одной группы производителей и (или) потребителей товаров искусственно занижаются, а у другой – настолько же завышаются.

Такая система тарифов эквивалентна введению косвенного налога на одних субъектов рынка и предоставление за этот счет субсидий другим субъектам. Народно-хозяйственная эффективность такого государственного вмешательства в систему рыночных отношений должна быть тщательно обоснована, а ее последствия необходимо постоянно отслеживать, т. к. наряду с позитивным эффектом может возникнуть и негативный эффект – замедление развития высокоэффективных производств из-за изъятия у них средств через упомянутый выше косвенный налог. Главное, что государство в явном виде должно решать этот управленческий вопрос, в противном случае он решается лоббированием, не учитывающим общегосударственные интересы.

Региональные энергетические комиссии, находясь под сильным воздействием администраций субъектов Российской Федерации, широко используют свои полномочия для установления железным дорогам завышенных тарифов на электроэнергию и заниженных тарифов – для местных потребителей. Характерно, что это делается вопреки объективным параметрам электропотребления железных дорог, создающим предпосылки для установления для них пониженных, а не повышенных тарифов (равномерность потребления электроэнергии по часам суток и по временам года, благоприятные для снижения потерь электроэнергии электрические параметры и т. п.). Наблюдаемое противоречие свидетельствует о необходимости системного подхода к государственному регулированию цен и тарифов с учетом их межотраслевых взаимосвязей.

Суть влияния уровня перевозочных тарифов на эффективность экономики страны и возможные темпы ее развития заключается в следующем. Финансовые результаты производственной деятельности нетранспортных предприятий зависят от уровней транспортных тарифов как непосредственно – через величину затрат на оплату доставки материальных ресурсов, необходимых для производства, так и косвенно – оплата перевозок входит в наценку при обращении производимой продукции и, следовательно, в цену ее приобретения покупателями. А эти цены через цепочки межпродуктовых связей входят в материальные издержки производства, вообще говоря, всех видов продукции и услуг (включая транспортные). Кроме того, цены приобретения продуктов и услуг, входящих в состав конечного потребления, определяют стоимость «потребительской корзины», а через нее – уровень жизни работников и их зарплату – рыночную цену рабочей силы. Последняя, в свою очередь, входит в издержки производства производителей всех видов продукции – товаров и услуг и тем самым влияет на финансовые результаты их производственной деятельности. Финансовые результаты деятельности совокупности всех предприятий определяют в конечном счете возможные темпы развития экономики в целом.

Экономические интересы трех субъектов рынка – производителей угля и электроэнергии, а также железнодорожного транспорта – тесно связаны между собой через тариф на электроэнергию, цену производителей на уголь и тариф на его доставку к электростанциям. Согласование интересов указанных выше субъектов может быть достигнуто при заключении ими системного трехстороннего соглашения о принятии для расчетов взаимосогласованной системы тарифов и цен, основанной на компромиссном соотношении уровней рентабельности их продукции. Соотношение должно быть объектом контроля со стороны государства.

С целью сокращения издержек и повышения эффективности хозяйствования во всех отраслях естественных монополий следует сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, ликвидации малоиспользуемых и низкоэффективных производств. Данные стимулы могут быть сформированы лишь при разработке эффективного механизма управления рентабельностью.

В российской практике наиболее рентабельны виды экономической деятельности, ориентированные на сырьевой, а не наукоемкий сектор производства.

В период с 1997 по 1999 г. наблюдалось стремительное падение рентабельности наукоемких видов экономической деятельности. Последующий медленный рост вновь был переломлен в 2003 г., начиная с которого наблюдается снижение величины рентабельности (рис. 2). Картина устойчиво характеризуется значительно завышенным уровнем рентабельности сырьевых секторов экономики и несопоставимо (по сравнению с соответствующими показателями зарубежных стран) низкими показателями уровня рентабельности наукоемких производств[16].

Среди российских естественных монополий самая низкая рентабельность характерна для ОАО «РЖД» – 1–1,3 %. Рентабельность ОАО «Газпром» – 16 %[17]. Столь значительная разница в уровне рентабельности Газпрома и остальных естественных монополий объясняется высокими доходами газовой монополии от экспорта газа, которые с лихвой компенсируют убыточность продаж компании на внутреннем рынке.

У государства существует весь спектр необходимых инструментов для изменения сложившейся ситуации. Речь идет в первую очередь о механизмах налогового и таможенного регулирования. Примером успешной реализации таких мер служит дифференциация таможенных пошлин в сфере нефтяной промышленности, призванная стимулировать развитие нефтепереработки внутри страны.

Рис. 2. Среднее взвешенное спектров «Рентабельность проданных товаров и услуг» с 1994 по 2004 г. по ОКОНХу

Другими словами, государство с помощью гибкой системы налоговых льгот и налогового давления может переориентировать капитал из сырьевого сектора в наукоемкий. Соломоновым решением в соблюдении баланса интересов различных субъектов естественных монополий может стать повышение наукоемкости самой российской энергетики. При этом вмешательство государства будет носить гораздо более мягкий характер, чем в случае применения политики налогового кнута и пряника. Речь идет о том, чтобы российские естественные монополии, работающие в сфере энергетики (ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «Транснефть»), сформировали спрос на наукоемкую продукцию российской промышленности. Тем самым мог бы быть обеспечен синергетический эффект от объединения интересов российской энергетики, транспорта и промышленности. За счет российского наукоемкого сектора субъекты естественных монополий получили бы нужные им отечественные технологии и оборудование, тогда как российская наукоемкая промышленность получила бы долгосрочные заказы на свою продукцию, что стимулировало бы ее развитие гораздо лучше налоговых преференций и льгот.

1.3. Регулирование локальных естественных монополий

Локальные естественные монополии играют значительную роль в экономической и социальной жизни города, региона, страны в целом. С точки зрения общественных интересов их следует рассматривать как важнейший структурообразующий и бюджетообразующий фактор развития экономики города. Подавляющая часть локальных естественных монополий – это предприятия ресурсоснабжения и жизнеобеспечения в сфере жилищно-коммунального хозяйства (теплоснабжение, электроснабжение, водоснабжение, водоотведение), использующие коммунальную инфраструктуру[18].

Однако регулирование и контроль предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, затруднены тем, что положения Закона о естественных монополиях, определяющие порядок государственного регулирования и контроля субъектов естественной монополии, на ресурсоснабжающие предприятия ЖКХ не распространяются, поскольку касаются в основном субъектов естественной монополии федерального и регионального уровней, перечень сфер деятельности которых прямо указан в Законе.

При организации работ по обеспечению законодательного регулирования и контроля деятельности ресурсоснабжающих предприятий ЖКХ требуется решить ряд принципиальных задач – в частности, установления перечня видов деятельности, относимых к сфере естественной монополии на местном уровне, а также разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию и контролю субъектов естественной монополии на местном уровне[19].

Адекватное разграничение требует определения места органов местного самоуправления в процедуре их регулирования. При этом следует учесть, что, с одной стороны, в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении, содержание и использование муниципального жилого фонда, организация, содержание и развитие муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации и другие отнесены к предметам ведения органов местного самоуправления, а с другой стороны, органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в единую систему государственных органов[20].

В результате обеспечение законодательного регулирования и контроля субъектов естественной монополии на региональном и местном уровнях может быть реализовано путем внесения изменений в Закон о естественных монополиях в части включения отдельных сфер деятельности (например, водоснабжение и водоотведение), определения основ регулирования и контроля субъектов естественной монополии органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и общих принципов регулирования деятельности субъектов естественной монополии органами местного самоуправления, установления механизмов взаимного делегирования полномочий[21].

Кроме того, в данный закон необходимо добавить определение понятия «локальная естественная монополия», с тем чтобы субъекты Российской Федерации руководствовались именно этим понятием и данным законом при разработке собственных законов о локальных естественных монополиях.

В некоторых субъектах РФ уже приняты законы о локальных естественных монополиях. Так, под локальной естественной монополией понимается практически то же самое, что и в федеральном законе: «состояние локального товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами локальной естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном рынке на товары, производимые субъектами локальных естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цен на эти товары, чем спрос на другие виды товаров»[22]. В другом случае под локальной естественной монополией понимается естественная монополия, существующая на локальном экономическом пространстве, устанавливаемая и регулируемая в границах одного субъекта Российской Федерации или одной административно-территориальной единицы[23].

Развивая рынок транспортного и энергетического оборудования, нужно предусмотреть меры по его адекватной защите от зарубежных конкурентов. Одним из шагов может быть законодательное закрепление за естественными монополиями обязательств по покупке большей части оборудования у отечественных производителей. Это, в свою очередь, стимулирует их интерес к проблемам машиностроительного комплекса.

1.4. Обременение по малому и среднему бизнесу

Российские естественные монополии должны обеспечивать заказами малый бизнес, особенно в наукоемких секторах. В сфере ТЭК необходимо законодательно стимулировать развитие малого бизнеса в части освоения малых месторождений нефти и газа, децентрализованного теплоснабжения и развития локальной энергетики, основанной на возобновляемых источниках энергии и местных топливных ресурсах (биогаз, торф, дрова и пр.). Как правило, эти сферы неинтересны естественным монополиям, а между тем развитие локальных источников энергии может в значительной степени снизить энергетическую напряженность в российских регионах и способствовать решению проблемы энергодефицита.

Несмотря на то что приоритетом государственной политики в первую очередь является удовлетворение внутреннего рынка, необходим также комплекс мероприятий по развитию экспортного потенциала. Причем они должны включать широкий спектр действий, начиная от налоговых преференций экспортерам до продвижения отечественной продукции на самом высоком уровне, что, например, часто практикуют США, Германия и другие развитые страны.

Оперативная реализация предложенных мероприятий позволит сформировать конкурентную среду там, где это возможно и необходимо, а также осуществлять эффективное государственное регулирование только в тех сферах, в которых без него никак нельзя обойтись. Это сможет принести неоспоримые выгоды всем субъектам экономической деятельности: потребителям – в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям – обеспечение конкурентных отношений; регулируемым предприятиям – через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего инвестиционному и инновационному развитию.

1.5. Государственные монополии

В соответствии с действующим законодательством, государственная монополия устанавливается в сфере регулирования экспорта необработанных алмазов[24], производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в области военно-технического сотрудничества[25].

Таким образом, объекты регулирования государственной монополии весьма разнообразны и не подпадают под один тип государственного регулирования. Так, если установление режима государственной монополии (например, в сфере военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами) представляется объективным с точки зрения обеспечения национальной внешнеполитической безопасности, обороноспособности государства, то в иных сферах, в частности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и т. д., принятие решения об установлении режима государственной монополии является вопросом политической воли и решается исходя из интересов и стратегических целей государства. Одним из оснований для введения полной или частичной государственной монополии на производство и продажу отдельных видов товаров является увеличение за счет этого бюджетных доходов.

Институт государственной монополии распространен в большинстве экономически развитых стран: в частности, в Японии – на соль, табак, спиртосодержащую продукцию, в Италии – на табак и алкогольную продукцию, в ФРГ – на вино и т. д. При этом государственная монополия отсутствует в Великобритании и некоторых других странах.

Институт государственной монополии имеет глубокие исторические корни. Так, монополия на производство и реализацию алкогольной продукции в России периодически вводилась со времен Иоанна Грозного.

Фискальное значение винной монополии в дореволюционной России было исключительно велико: доходы от нее составляли главную статью доходов бюджета. Доходы от одной только винной монополии увеличились за период с 1897 по 1914 г. с 52 млн до 824 млн руб. О значении винной монополии для налоговой системы Российской империи говорит тот факт, что доля дохода от винной монополии в 1909–1913 гг. составляла более 28 % всех поступлений в государственный бюджет.

При этом в процессе установления винной монополии казной были монополизированы только ректификация спирта, оптовая и розничная торговля спиртом и спиртными напитками. Производство спирта-сырца оставалось в частных руках. Государственная винная монополия не распространялась ни на натуральные вина, ни на пиво, ни на другие слабоалкогольные напитки[26].

Специфично военно-техническое сотрудничество. В силу того что продукция военного назначения является средством реализации жизненных интересов любого государства, все отношения, связанные с ее производством и последующей реализацией, являются объектом самого пристального государственного интереса.

Именно эти два признака – специфичность потребительских свойств продукции военного назначения и государственный интерес в реализации целей национальной безопасности – в конечном итоге позволяют отделить экономические отношения, связанные с воспроизводством продукции военного назначения, от других экономических отношений.

Государственная монополия выступает средством реализации исключительной компетенции государства, одной из форм воздействия на экономические отношения и инструментом контроля управляемых объектов, т. е. прямым средством осуществления государственного управления.

Специфичность продукции военного назначения является материальным фактором, обусловливающим объективную необходимость введения государственной монополии на все отношения, связанные с ее воспроизводством. Данный фактор может быть выделен как первичный. Однако следует указать еще на ряд факторов, определяющих направление государственного управления в данной сфере. Так, специфичность конверсии оборонного сектора и вытекающая отсюда задача по экспорту вооружения и военной техники объективно требуют целенаправленного государственного регулирования всех процессов, протекающих в данных сферах. Это является экономическим фактором.

Политический фактор заключается в том, что при помощи поставок вооружения и военной техники в тот или иной регион мира государство может влиять на геополитическую ситуацию в регионе, расстановку баланса сил, реализовать свои собственные политические и экономические цели. Реализация геополитических целей имеет экономическую основу. Это не только получение доходов от экспорта, но и реализация долгосрочных задач в сфере военного сотрудничества.

Таким образом, реализация интересов национальной безопасности, которые присущи любому государству и отражают его потребности в сохранении суверенитета, объективно обусловливает сохранение института государственной монополии, которая играет здесь основополагающую роль[27]. Таков же вывод относительно иных государственных монополий. Это механизм государственного управления в интересах всех участвующих субъектов.

Одной из ключевых проблем, препятствующих определению социально-экономической роли государственных монополий, является отсутствие единого законодательства в сфере регулирования государственных монополий – в частности, отсутствие правового понятия «государственная монополия». Данное понятие должно быть закреплено в Конкурентном кодексе Российской Федерации[28]. Кроме того, наблюдается ориентация действующей государственной политики на сокращение нерыночного сектора экономики без учета целей экономического развития и национальной безопасности – в частности, непродуманная реструктуризация государственных монополий. Здесь требуется четкое определение места государственной монополии в системе смешанной экономики для стимулирования экономического роста и повышения экономической безопасности страны.

Нужно еще раз подчеркнуть особое значение институтов естественной и государственной монополии в экономическом развитии России. Негативное отношение к ним обычно вызывается в результате подмены понятий «монополия» и «монополистическая деятельность» понятием «монополизация». Если первое – это состояние рынка, то второе – недобросовестная деятельность предпринимателей.

В связи с этим можно определенно утверждать, что естественная монополия как экономический институт является вполне рыночным явлением, обеспечивающим интересы не только населения, общества и государства в целом на территории Российской Федерации, но государства на международном рынке, а также в сфере государственного суверенитета. Поэтому не вызывает сомнения тот факт, что данный институт должен быть сохранен, а государство должно принимать все меры – политические и нормативно-правовые, чтобы обеспечить эффективность естественных монополий и реализацию ими своих функций.

Глава 2
Создание и деятельность государственных корпораций

2.1. Госкорпорация как новация: цели создания

На фоне системных проблем естественных и государственных монополий с 2007 г. активно используется новая организационноправовая форма участия государства в экономических процессах – государственная корпорация.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

См. абз. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (с изменениями от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г., 29 июня 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4 мая, 29 декабря 2006 г., 18 октября, 8 ноября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, № 34, ст. 3426; 2001, № 33, ст. 3429; 2002, № 1, ст. 2; 2003, № 2, ст. 168; № 13, ст. 1181; 2004, № 27, ст. 2711; 2006, № 1, ст. 10; № 19, ст. 2063; 2007, № 1, ст. 21; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5557 (далее – Закон о естественных монополиях).

Вернуться

2

По материалам Института проблем естественных монополий // <http://www. ipem.ru>.

Вернуться

3

Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 5, ст. 589.

Вернуться

4

Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» (с изменениями от июля 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 18, ст. 2132; 2001, № 31, ст. 3235.

Вернуться

5

Там же.

Вернуться

6

Подробнее см. раздел 9.1. «Транспортная политика» в Якунин В.И., Сулакшин С. С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т. Т. II. – М.: Научный эксперт, 2008.

Вернуться

7

Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» (с изменениями от 9 января, 29 мая, 20 ноября, 7 декабря 2006 г., 7 апреля, 14 июня, 27 июля 2007 г., 9 февраля, 24 апреля, 5 июня, 12 сентября, 7 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 29, ст. 3049; 2006, № 3, ст. 301; № 23, ст. 2522; № 48, ст. 5032; № 50, ст. 5354; 2007, № 16, ст. 1912; № 25, ст. 3039; № 32, ст. 4145; 2008, № 7, ст. 597; № 17, ст. 1897; № 23, ст. 2719; № 38, ст. 4309; № 46, ст. 5337.

Вернуться

8

Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» (с изменениями от 27 октября, 28 ноября 2006 г., 8 февраля 2007 г., 28 марта, 27 октября, 7 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, ст. 3259; 2006, № 45, ст. 4706; № 49, ст. 5223; 2007, № 7, ст. 903; 2008, № 13, ст. 1316; № 44, ст. 5089; № 46, ст. 5337.

Вернуться

9

<http://www. inventech.ru/lib/pricing/pricing-0124/>.

Вернуться

10

Саакян Ю. Российские естественные монополии // <http://www. ipem.ru/ content/ru/rzd/articles_rzd/article-2006-11-21.html? PHPSESSID=4d2ed9a050865 d9f83c7f00adc32ebb8>.

Вернуться

11

Там же.

Вернуться

12

Подробнее см. параграф 10.4.2. «Политика ценового регулирования» в Якунин В.И., Сулакшин С. С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике». В 5 т. Т. II. – М.: Научный эксперт, 2008.

Вернуться

13

Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Сазонова Е.С. и др. Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд: восстановление монетизации и инвестиционная подкачка развития экономики России. – М.: Научный эксперт, 2008.

Вернуться

14

Тарифная политика – взгляд в будущее // <http://www. eav.ru>.

Вернуться

15

Подробнее см. параграф 10.4.2. «Политика ценового регулирования» в Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т. Т. II. – М.: Научный эксперт, 2008.

Вернуться

16

Сулакшин С.С. Российская экономика: от сырья к знаниям. Технология перехода. – М.: Научный эксперт, 2008.

Вернуться

17

В материале использованы данные самих компаний за 2005 г.

Вернуться

18

Тиссен Е.В. Обоснование применения двухставочных тарифов на услуги локальных естественных монополий в расчетах с индивидуальными потребителями // Известия Уральского государственного университета. 2004. № 32.

Вернуться

19

Разгуляев Ю.А. Вопросы законодательного регулирования и контроля субъектов естественной монополии в системе жилищно-коммунального хозяйства // Экономические проблемы реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства регионов. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. № 3 (223).

Вернуться

20

Там же.

Вернуться

21

Там же.

Вернуться

22

Закон Челябинской области от 5 июня 1997 г. № 16–30 «О локальных естественных монополиях» // <http://www. ural-chel.ru/gubern/zakon/doc/ 1/5з№ 16–30.html>.

Вернуться

23

Закон Кемеровской области № 46–03 от 28.09.1998 г. «О локальных естественных монополиях» // Кузбасс. № 186. 06.10.1998.

Вернуться

24

Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (с изменениями от 31 марта 1999 г., 10 января 2002 г., 10 января 2003 г., 2 ноября 2004 г., 9 мая, 18 июля 2005 г., 24 июля 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1463; 2004, № 45, ст. 4377; 2005, № 19, ст. 1752; № 30, ст. 3101; 2007, № 31, ст. 4011.

Вернуться

25

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» (с изменениями от 10 января 1997 г., 7 января 1999 г., 29 декабря 2001 г., 24, 25 июля 2002 г., 2 ноября 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 16 октября, 29 декабря 2006 г., 20 апреля, 19 июля, 1 декабря 2007 г., 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4553; 1997, № 3, ст. 359; 1999, № 2, ст. 245; 2001, № 53, ст. 5022; 2002, № 30, ст. 3026, 3033; 2004, № 45, ст. 4377; 2005, № 30, ст. 3113; 2006, № 43, ст. 4412; 2007, № 1, ст. 11; № 17, ст. 1931; № 31, ст. 3994; № 49, ст. 6063; № 30, ст. 3616.

Вернуться

26

Толкушкин А.В. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». СПС «Гарант», 2006 г.; Толкушкин А.В. История налогов в России. – М., 2001.

Вернуться

27

Кудашкин В.В. Государственная монополия – основополагающий принцип деятельности в области военно-технического сотрудничества // Государство и право, 2000, № 12. С. 48–49.

Вернуться

28

Якунин В.И., Сулакшин С. С., Фонарева Н.Е., Тотъев К.Ю. и др. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Т. 1. – М.: Научный эксперт, 2008. С. 365–375.

Вернуться