Страницы← предыдущаяследующая →
«Принятие политических решений» – устойчивый термин, используется в литературе[90] чаще всего в широком смысле, как общее, собирательное понятие для обозначения всего многоэтапного процесса выработки, принятия и реализации решений. Под ним понимается взаимосвязанный комплекс последовательных усилий в области целеполагания и целедостижения. Один из основоположников теории принятия решений в области государственного управления, Герберт Саймон, разделяет управленческое решение на две равнозначные составные части: «решение» и «действие» (deciding and doing)[91], Дж. Андерсон, в свою очередь, указывает, что «.. public policy-making – это комплексный и продолжающийся во времени процесс, включающий множество участников, обладающих различными ролями и дифференцированными интересами»[92].
По своей природе политико-управленческие решения государства, являясь ли инструментом его реагирования на системные вызовы, основанные ли на социальных потребностях, представляют собой один из ключевых компонентов системы государственного управления. Соответственно, характеризуя процесс принятия политических решений в системных категориях, можно говорить о взаимодействии широкого спектра явлений, процессов и их структурно-функциональных взаимосвязей, объединяемых в рамках единого целого. Выбор данного ракурса исследования обусловлен, как минимум, двумя обстоятельствами.
Во-первых, системный подход представляет собой, на наш взгляд, один из наиболее рациональных способов изучения окружающей реальности: системные теории в известном смысле синтезируют в себе весь методологический опыт, накопленный научным знанием в прошлом. Во-вторых, системное исследование предметов и явлений предполагает их изучение в качестве взаимосвязанных составных частей и структурных элементов определенного целостного образования, выявляя при этом новые, интегративные свойства системы, которые отсутствуют у отдельных образующих ее элементов. Последнее обстоятельство в теоретико-методологическом отношении представляется особо ценным в области изучения политологических аспектов транспорта, остающихся на сегодняшний день, как показано в предыдущей главе, предметом по преимуществу разрозненных и не систематизированных исследований, демонстрирующих явный дефицит обобщающих, комплексных теоретических концептов и моделей.
Востребованность системного анализа в исследовании проблематики транспортного развития обусловлена рядом факторов и актуальных вызовов.
Распад СССР, в корне изменивший сложившуюся систему международных отношений и геополитическую ситуацию в мире, вызвавший возрастающее напряжение во взаимоотношениях мировых центров силы, связанное с усиливающейся борьбой за мировые энергетические ресурсы, – эти и другие факторы поставили Россию перед необходимостью усилить меры по обеспечению территориального и экономического единства страны, национальной безопасности и целостности, формирования национальных стратегий и интересов и последовательной реализации и защиты этих интересов на международной арене. В таких условиях Россия оказалась перед лицом вызовов времени, требующих не просто поддержания определенного уровня развития, но максимального усиления его качества, выбора наиболее эффективных приоритетных направлений приложения усилий в условиях резко сократившихся ресурсов, высокой степени рисков и неопределенности. Здравый смысл подсказывает, что в ряду наиболее эффективных путей видится использование естественных геополитических преимуществ страны, что невозможно без продуманного и системного стратегического развития транспортной сферы.
В современном, динамически меняющемся и жестко конкурентном мире знакомый многим стиль политики развития, когда поступательное движение подменяется колебательным, очевидным образом не удовлетворяет уровню вызовов и задач, стоящих перед нашим обществом и государством. Такой стиль практически неизбежно ведет к отставанию в экономическом, социальном и культурном уровнях развития, к угрозам необратимой деградации социально-экономических и политических систем, за порогом которой – дезинтеграция страны, прогрессирующая утрата ею своей субъектности.
Сегодня в России остро обозначилась проблема дефицита научно обоснованных подходов к построению единой стратегии развития транспортного комплекса страны, обострилась потребность в комплексном экспертно-аналитическом обеспечении принятия решений в области транспортной политики.
Наиболее актуальные практические вопросы управленческих технологий: как осуществлять то или иное решение, кто и как за это отвечает, как подтверждать прогнозами последствия запланированных действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролировать для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействовать – зачастую остаются без внятного ответа. Между тем ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования эффективной государственной политики как управленческой практики[93].
Исследователи в области политики и социальных отношений называют разные причины недостаточного развития и низкой эффективности системы властно-распорядительных и политико-управленческих отношений в России: коррупция, непоследовательность в проведении реформ, отсутствие социальной ответственности и политической воли, непродуктивное управление и многое другое[94]. Но при этом одна из важнейших причин создавшейся ситуации нередко получает заниженную оценку и неадекватную интерпретацию, а зачастую просто игнорируется, а именно: отсутствие целостной системы выработки и принятия эффективных политических решений. Это касается, прежде всего, периода проведения политических и социально-экономических реформ в России в 90-е гг. XX в., когда в процессе принятия такого рода решений не только игнорировались интересы граждан, позиции общественных и политических сил, но и отсутствовала информация о том, кто конкретно ответственен за последствия такой политической деятельности.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г. прозвучало такое предостережение: «.. если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества.»[95].
Сегодня и ученые, и политики, и руководители государства признают, что к кризисному положению Россию привели неэффективные и упрощенные политические решения в системе государственного управления. Одна из главных ошибок теоретиков и практиков в области принятия политических решений состоит в том, что такое решение часто воспринимается не как процесс, а лишь как некий конечный результат. На самом деле политическое решение должно рассматриваться именно как комплексный процесс, протекающий в сложной системе властно-распорядительных отношений и взаимосвязей, при этом собственно нормативно-правовой акт (который и принято именовать решением) является лишь по сути промежуточной – хотя, безусловно, ключевой – точкой, с которой процесс не начинается и которой он не заканчивается. Именно такое процессуальное и стадиальное (а в известном смысле и циклическое) представление открывает возможности для изучения и оптимизации всех стадий и аспектов выработки, принятия и реализации политического решения как составной части системы политико-управленческих действий властного субъекта[96].
Анализу всех этих сложных взаимодействий в аспекте транспортного развития, проблематике конституирования соответствующей политико-управленческой системы посвящена данная глава.
Ключевым элементом критического анализа сложившегося положения дел в области транспортной политики представляется идентификация причин, обусловливающих низкую эффективность функционирования системы принятия политических решений.
Несмотря на то, что термин «эффективность» в настоящее время является довольно распространенным, общего понятия эффективности, а уж тем более методики ее определения применительно к решаемым задачам в настоящее время нет[97], поэтому на основе анализа различных подходов к определению эффективности политического решения выделим два основных критерия оценки: качество постановки целей (т. е. выявления общественных потребностей и запросов) и качество политического решения (т. е. степень удовлетворения социальных потребностей)[98].
Также следует иметь в виду, что этот в известной мере предлагаемый подход представляет собой продукт аналитического упрощения (редуцирования), так как в широком контексте мы должны были бы учитывать специфику каждой стадии соответствующего процесса, как-то: постановка политической проблемы; формулирование цели политического действия; поиск вариантов достижения политической цели; определение необходимых ресурсов; построение модели, фиксирующей основные функциональные связи между целями, вариантами решений, ресурсами и окружающей действительностью; определение критериев выбора оптимального варианта политического решения; выбор варианта политического решения; разработка программы действий; акт принятия политического решения. Результирующая эффективность определяется эффективностью каждой из них.
Важнейшим компонентом эффективности государственного управления является правильная постановка целей и учет потребностей управляемой системы. Рациональная постановка управленческих целей позволяет эффективно распределить управленческие усилия, ресурсы управляющей системы, сконцентрировать их на решении наиболее актуальных проблем. В большинстве случаев федеральные органы власти либо вообще не могут идентифицировать наличие проблем в отсутствии соответствующих сигналов от управляемой системы, либо имеют одностороннее представление, которое предопределяет и выбор способов решения. В качестве примера первой из названных ситуаций можно привести отсутствие своевременной информации у профильной службы Министерства транспорта о наличии у российских авиаперевозчиков проблемы незаконной миграции и связанных с ней финансовых издержках (только у компании «Аэрофлот – российские авиалинии» – около 1 млн долларов США в год), решение которой требовало определенных изменений действующего российского законодательства. Минтранс России смог приступить к решению этой проблемы только под настойчивым давлением со стороны терпящих убытки компаний[99].
Точная привязка деятельности к целям – один из ключевых аспектов государственного управления, залог эффективности и результативности принимаемых решений. Именно достижение поставленных целей является сущностью управляющего воздействия, позволяет определить его эффективность в рамках конкретной системы, вовремя обнаружить и пресечь тенденции к циклическому воспроизводству бюрократического функционирования ради себя самого. Цели определяют весь процесс государственного управления, они же предопределяют и каждое политическое решение как элемент этого процесса. В этой связи справедливо мнение К. Дж. Фридрича: «Процесс политико-административного управления – это спланированная деятельность личности, группы или органа управления, сопровождаемый естественными препятствиями и возможностями, которые она должна естественно преодолеть и использовать в процессе достижения поставленных целей или достижения конкретных результатов»[100]. Такой подход определяет процесс политико-административного управления как «направленное движение навстречу достигаемой цели или решаемой задаче». В свою очередь, позиция Дж. Андерсона при формулировке определения процесса принятия политических решений заключается в понимании концепта политико-административного управления как направленного движения управляющего субъекта, движимого определенной задачей и целеполаганием[101].
Обращаясь к конкретным примерам реализации государственных политик в области транспортной политики, следует указать на существующий дефицит целевого планирования в ключевых документах, определяющих транспортное развитие в национальных масштабах.
В Концепции модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. № 144)[102] сказано, что Единая система организации воздушного движения Российской Федерации является одним из важнейших компонентов обеспечения национальной безопасности государства. Во второй части Концепции предложены основные направления функционирования и развития Единой системы в области совершенствования структуры, однако в Концепции совершенно не определены цели, а соответственно – непонятны и критерии достижения этих целей. Другими словами, неизвестно не только чего следует достигать, но и как определить сам факт достижения.
В общих положениях указано, что в настоящее время функционирование Единой системы осложняется рядом серьезных проблем. При этом проблемы уровня безопасности воздушного движения констатируются только лишь в связи с тем, что этот уровень «остается ниже рекомендованного Международной организацией гражданской авиации (ИКАО)», как будто целью национальной стратегии в области воздушного развития является формальное достижение уровня требований международной организации, а не задачи сохранения национальных и экономических ресурсов, защиты окружающей среды, обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан.
Основной же причиной сложившейся ситуации является значительный износ технической базы Единой системы. Таким образом, налицо затруднения в адекватной формулировке проблемной ситуации, не говоря уже о постановке достижимых целей на ее основе.
Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Президентом РФ от 27 июля 2001 г.)[103] является основополагающим документом, определяющим государственную политику Российской Федерации в области морской деятельности – национальную морскую политику Российской Федерации.
В качестве основных целей национальной морской политики выступают:
– сохранение суверенитета во внутренних морских водах, территориальном море, а также в воздушном пространстве над ними, на дне и в недрах;
– реализация юрисдикции и защита суверенных прав в исключительной экономической зоне на разведку, разработку и сохранение природных ресурсов, как живых, так и неживых, находящихся на дне, в его недрах и в покрывающих водах, управление этими ресурсами, производство энергии путем использования воды, течений и ветра, создание и использование искусственных островов, установок и сооружений, морских научных исследований и сохранение морской среды;
– реализация и защита суверенных прав на континентальном шельфе Российской Федерации по разведке и разработке его ресурсов;
– реализация и защита свободы открытого моря, включающей свободу судоходства, полетов, рыболовства, научных исследований, свободу прокладывать подводные кабели и трубопроводы;
– защита территории Российской Федерации с морских направлений, защита и охрана Государственной границы Российской Федерации на море и в воздушном пространстве над ним.
Цели же национальной морской политики заключаются в «реализации и защите интересов Российской Федерации в Мировом океане и укреплении позиции Российской Федерации среди ведущих морских держав»[104].
В данном примере мы имеем дело со смещением реальных, т. е. конкретных, целей государственной политики в область общеизвестных и очевидных интересов любого государства. Вместо конкретных, достижимых и количественно-измеримых установок, учитывающих современную международную и геополитическую ситуацию, национальные интересы, интересы общества, государства и бизнеса России, указываются пространные установки, которые по сути не изменились бы в случае замены названия государства на любое другое.
Кроме того, в указанном документе не сформулирована проблемная сторона российской ситуации. В результате остается недостаточно понятным: каким образом, во имя чего и за счет чего будет реализовываться эта долгосрочная доктрина?
В Концепции развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 июля 2003 г. № 909-р)[105], в свою очередь, должны определяться основные направления развития внутреннего водного транспорта, а также цели, задачи и методы государственного регулирования в этой сфере в условиях развития рыночных отношений и структурного реформирования экономики на период до 2015 г.
Однако основной целью развития внутреннего водного транспорта в Концепции названо следующее: «Его превращение в современную, высокоэффективную и устойчиво функционирующую отрасль транспортного комплекса страны. Необходимо обеспечивать полное удовлетворение требований к осуществлению государственных перевозок, а также решение оборонных, природоохранных и других задач». Трудно разглядеть в этом наборе пафосных клише реальную заинтересованность в развитии внутреннего водного пространства для обеспечения экономического подъема, освоения территорий в целях сохранения национальных ценностей и обеспечения достойного уровня жизни каждого гражданина страны. Политико-управленческий «заряд» формулировки получился недостаточно работоспособным.
Таким образом, на примере анализа приведенных выше основополагающих, задающих развитие целых направлений государственной политики нормативно-правовых документов становится очевидно, что задача целенаправленного развития государства должным образом решена быть не может. В результате транспортное развитие в полной мере несет на себе отпечаток низкого качества основополагающих политико-управленческих решений, в то время как произвол или своеобразие деятельности конкретных руководителей может определяться конъюнктурными соображениями и не отвечать в полной мере национальным интересам, интересам общества и индивида. И это неудивительно, потому что реализация интересов возможна только при условии четко сформулированных целей, диктуемых балансом интересов.
Наряду с качеством целеполагания, не менее важным компонентом эффективности государственного управления является такая составляющая механизма принятия политического решения, как профессионализм лиц, проектирующих решение. Профессионализм лица, принимающего политическое решение, помимо прочего, означает и способность реализовать решение в интересах общества, а не только создавать видимость активной управленческой деятельности.
Речь идет и об учете ресурсной обеспеченности на стадии проектирования государственного управленческого решения. В Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. Президент РФ говорил о необходимости принятия только ресурсно-обеспеченных законов и решений, несоблюдение же этого требования было названо «политической безответственностью», несмотря на мотивирование даже «самыми благими намерениями»[106]. Тем не менее это, одно из самых важных заявлений в Послании, так и осталось на уровне выговора, между тем как за прошедшие годы было принято множество документов и программ, демонстрирующих ахиллесову пяту ресурсной необеспеченности.
И снова обратимся к конкретным примерам реализации государственных политик. Например, можно рассмотреть Федеральную целевую программу «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах» (утв. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100)[107].
Целями Программы являются сокращение в 1,5 раза числа лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, и на 10 % – количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими в 2012 г. по сравнению с 2004 г. Это позволит Российской Федерации приблизиться к уровню безопасности дорожного движения, характерному для стран с развитой автомобилизацией населения, снизить показатели аварийности и, следовательно, уменьшить социальную остроту проблемы.
Получится это или нет – зависит в том числе и от объемов финансирования. Однако механизм привлечения средств в эту программу не прописан, и одним из главных нерешенных вопросов является вопрос о том, как привлечь бизнес к реализации этой программы[108].
Между тем, задавать такой вопрос следует до, а не после легитимизации политического решения в виде нормативного акта. Только в этом случае сам документ будет, как и должен, служить основой для достижения заявленных целей. Сейчас же ситуация такова, что формально цели заявлены, решения приняты, однако вопросы – кем и за счет чего будут реализовываться решения – остаются без ответа.
Еще один пример. В процессе реализации ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)»[109] в 2003 г. наблюдалось значительное отставание объемов финансирования за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. И одной из главных причин явилось то, что инвестиционная программа МПС России была принята после утверждения ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 гг.) с показателями, более чем вдвое меньшими показателей Программы. По объективным причинам уменьшение объемов финансирования произошло по подпрограммам «Автомобильные дороги» и «Гражданская авиация»[110].
Сказанное, прежде всего, акцентирует внимание на том, что постановка любых, тем более масштабных, целей всегда должна опираться на реальные, а не на гипотетические ресурсы. На этой основе необходимо выстраивать и новые векторы стратегии транспортного развития, соответствующие российскому потенциалу и возможностям участия в мировых экономических процессах.
Все эти примеры демонстрируют уязвимость существующих государственных политик в части их реализуемости. И, как показывает анализ, основные проблемы заключаются в недостаточно качественном подходе в части, касающейся выбора альтернативных вариантов и проектирования решений. На практике при выборе и принятии государственного политико-управленческого решения политические лидеры и управленцы могут руководствоваться разнообразными соображениями, но редко при этом основой служит научный и системный подход.
Фундаментальная задача повышения качества государственного управления, как нам представляется, не может быть решена без ясного понимания того, каковы же цели самого государственного управления. Представляется очевидным, что любая рациональная цель определяется необходимостью получения неких содержательных позитивных качеств или результатов в отношении объекта управления. Позитивность результатов – продукт субъективной оценки, вне присутствия субъекта невозможны оценка и определение меры позитивности, следовательно, получение позитивных результатов является субъектно-определенной задачей. А значит, исходной точкой в реализации целеполагающей функции государственного управления являются интересы и субъекты – носители интересов. Ценности же, в свою очередь, представляют собой основу формирования интересов, поэтому восприятие и целенаправленное формирование ценностных компонентов должно стать неотъемлемой частью выработки и реализации долгосрочных государственных политик.
Таким образом, формируется алгоритмическая цепочка целеполагающей деятельности: ценности – потребности (интересы) – цели – задачи. Эта цепочка иллюстрирует основу ценностно-целевого подхода, призванного обеспечить направленность, последовательность, эффективность государственной политики и управления.
Первым звеном в вышеприведенной цепочке выработки согласованного массива государственных политик стоит мониторинг групп интересов. Государство можно рассматривать как статичный субъектный конгломерат в пределах довольно коротких промежутков времени, но если в демократическом государстве стоят задачи наиболее эффективного постоянного обеспечения интересов своих граждан, то необходимо учитывать динамику общественного развития.
Так, сегодня в мировой практике регулирования общественного развития вопросы о долгосрочном планировании приобретают особую актуальность, в то время как повышение эффективности госрегулирования социальных процессов с середины 90-х гг. XX в. становится предметом пристального внимания международных организаций. Так, XII совещание экспертов, посвященное Программе ООН в области государственного управления и финансирования, предложило использовать при разработке государственных программ «стратегию синергетического избирательного модульного совершенствования государственного потенциала»[111]. Речь идет, по существу, о стратегии комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50 лет) с разбивкой на 5-10-летние циклы. Эксперты предлагают делать акцент именно на долгосрочном планировании, мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний»[112].
В России же в настоящее время отсутствует даже прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, на основе которого Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций по долгосрочному прогнозированию необходима для системного построения комплексной государственной политики на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая во временном масштабе электоральные циклы федеральных органов государственной власти и определенная в виде нормативного акта, способна снизить субъективный фактор приходящих и уходящих лидеров или политических движений, привнести искомую предсказуемость и устойчивость в деятельность, связанную с выработкой и реализацией государственных политик России[113].
В свою очередь, принятие долгосрочных стратегий в рамках конкретных видов государственной политики (в данном случае транспортной) должно основываться на концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Так, например, Транспортная стратегия Российской Федерации основывается на прогнозах состояния экономики и социально-экономического развития страны и ее регионов на среднесрочную и более отдаленную перспективу. Но, как уже было сказано выше, прогнозов на более отдаленную перспективу сейчас нет; в то время как Транспортная, Морская, Энергетическая доктрины до 2020 г. уже приняты и действуют.
Развитие транспорта в последние годы осуществлялось в соответствии с отдельными целевыми федеральными и отраслевыми программами («Дороги России», «Возрождение торгового флота России», «Внутренние водные пути» и др.). Однако эти программы, разработанные без должной увязки друг с другом, ориентированные в основном на федеральный бюджет и не обеспеченные ресурсами, выполнялись с большим отставанием. К настоящему времени выполнение программ составляет от 18 до 57 %[114].
Одна из главных причин лежит на поверхности – это несогласованность и отсутствие необходимой координации в области государственной политики. Складывается парадоксальная, на первый взгляд, ситуация, когда при формальном единстве целевых установок реализация одного проекта на практике ослабляет возможности реализации другого. Административная реформа, запущенная как процесс совершенствования государственного управления, на самом деле стимулировала формирование самодостаточных групп интересов, раскалывающих пространство государственного управления в собственных интересах по линиям отдельных национальных проектов, обеспечения роста ВВП и другим направлениям бюрократических усилий, сводящихся в конечном итоге к борьбе за контроль над потоками ресурсов[115].
В результате раздробленность, несогласованность, несистемность государственной политики способствуют ее разделению на многочисленные противоречивые «политики». Основная причина этих явлений заключается, на наш взгляд, в отсутствии единого документа, определяющего государственную политику. Разрешение проблемы видится в разработке и принятии концепции единой государственной политики на долгосрочную перспективу.
Таким образом, подводя итог анализу проблемы эффективности существующей системы принятия решений в области транспортного развития, необходимо заключить, что выявленные недостатки имеют общие корни, взаимозависимы, а значит, содержат в своей основе общие системные проблемы государственного управления и требуют соответствующего комплексного системного подхода к их решению. Следовательно, логика исследования диктует необходимость перейти к анализу ключевых составляющих системы принятия политических решений в области транспортного развития.
Необходимо отметить, что определений системы существует довольно много[116], она понимается и как комплекс элементов, находящихся во взаимодействии, и как множество объектов вместе с отношениями этих объектов, и как множество элементов, находящихся в отношениях или связях друг с другом, образующих целостность или органическое единство. Необходимо отметить в связи с этим, что термины «отношение» и «взаимодействие», «связи» в существующих определениях системы используются в самом широком смысле, включая весь набор родственных понятий, таких как ограничение, структура, организационная связь, соединение, зависимость и т. д.[117]
В соответствии с задачами данного этапа исследования, речь будет идти о системе конкретного типа, а именно о системе принятия политических решений, имеющей отношение к целеполаганию и целедостижению. В силу этого, в связи с чрезвычайно широкой понятийной трактовкой системных элементов, связей и отношений, на практике нередко к системам для достижения определенной цели относят совокупности разнородных объектов, объединенных в одно целое. Таким образом, главное, что определяет систему, – это взаимосвязь и взаимодействие частей в рамках целого[118]. Если такое взаимодействие существует, то допустимо говорить о системе, хотя степень взаимодействия ее частей может быть различной. Следует обратить внимание на то, что каждый отдельный объект, предмет или явление можно рассматривать, в свою очередь, как определенную целостность, состоящую из частей, и исследовать как систему[119].
Тем не менее, формулируя понятие системы принятия политических решений в области транспортного развития, необходимо иметь в виду, что ее можно рассматривать в трех основных аспектах:
а) как упорядоченную совокупность политических решений, составляющих транспортную политику;
б) как связанную абстрактно[120] (путем академического анализа) совокупность элементов, агентов, акторов, связей в государстве, участвующих в формировании государственной политики;
в) и, наконец, как реально сложившуюся объективную картину, описывающую реальные влияющие взаимодействия в указанной области.
Транспортная политика
Говоря о системе принятия политических решений в области транспортного развития как о транспортной политике, необходимо дать ее определение. Несмотря на то, что определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах[121], считается общепризнанным, что невозможно дать однозначное определение данному феномену. Добавим, что это утверждение верно только без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.[122] Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации государственно-управленческой деятельности в области транспорта, в соответствии с поставленными в настоящем исследовании целями. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте выбранного направления анализа.
Под государственной политикой предлагается понимать совокупность ценностно обусловленных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей).
Следующим шагом является конкретизация предложенного определения с учетом специфики транспортной политики государства, ее сущностной природы, основанной на целях и задачах транспортного развития. Поэтому в общем виде необходимо определить государственную транспортную политику как совокупность ценностно обусловленных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений в области транспортного развития. При этом должную конкретизацию в виде дополнения развернутыми расширениями целей определение должно получать в соответствующих нормативных документах в зависимости от их контекста и уточнения сферы транспортного развития, конкретного исторического периода, геополитической и экономической ситуации и т. п.
Второй аспект понимания системы политических решений транспортного развития соответствует устоявшемуся пониманию абстрактных, или концептуальных, систем генерализирующего (обобщающего) отображения, сложившемуся в ОТС (общей теории систем)[123].
В этом контексте на первый план выходят именно системные структурные характеристики, обеспечивающие функционирование системы как идеального типа, а это значит, что основное внимание должно быть уделено таким ее параметрам, которые обеспечивают устойчивость системы к воздействию внешних влияний, т. е. система должна иметь устойчивую структуру. Выбор структуры определяет технический облик как всей системы, так и ее подсистем, элементов, а также способность системы к перераспределению функций в случае полной или частичной дисфункциональности отдельных элементов, а, следовательно, надежность и живучесть системы при заданных характеристиках ее элементов.
В соответствии с этим можно сформулировать интегральную модель системы, адаптированную к особенностям принятия решений в сфере политики. Ее базовыми компонентами, прежде всего, будут качественные этапы процесса принятия политического решения, которые были обозначены выше при обсуждении проблемы эффективности процесса принятия политического решения в области транспортного развития[124].
Только качественные этапы, конечно же, не исчерпывают всего реального содержания системы принятия политических решений. Необходимо учитывать еще целый ряд дополнительных компонентов, в том числе и субъективизм лиц, которые опосредованным образом участвуют в принятии решений, образуя контекстную группу лица, принимающего решения (ЛПР), которая неоднородна и разделяется на следующие основные категории и подгруппы людей[125]:
• носитель политической проблемы (лицо, принимающее решение, не всегда является носителем политической проблемы, т. е. тем, кто должен решать проблему и несет ответственность за принимаемое решение);
• референтные группы (люди, с установками и ценностями которых лицо, принимающее решение, обычно соотносит свои действия);
• группы политического влияния (люди, заинтересованные в принятии того или иного конкретного варианта решения политической проблемы);
• эксперты (специалисты в конкретных областях знаний, участвующие в постановке политической проблемы и выработке альтернативных вариантов ее решения);
• консультанты-аналитики (лица, непосредственно организующие процесс выработки и принятия решения). Основой механизма выработки и принятия решений является подсистема информационно-аналитического
обеспечения и коммуникации, позволяющая оперативно собирать, обрабатывать и использовать информацию. Она имеет сложную разветвленную организационную и функциональную структуру, к элементам которой относятся различные подсистемы сбора, передачи, обработки и защиты информации (включая СМИ, специальные государственные организации информационного обеспечения политических решений, экспертно-аналитические центры и институты, системы защиты информации и многое другое)[126].
Условная модель системы представлена на рис. 1.
Проблему слабой информированности некоммерческих организаций (6) о бюджетном процессе решают агенты анализа (3), популяризирующие академический анализ (2) и снабжающие адаптированным вариантом органы власти (1), средства массовой информации (5), которые, в свою очередь, доводят информацию до общественности.
Некоммерческие организации «нанимают» лоббистов (а порой и сами являются таковыми), воздействующих на органы власти при помощи имеющихся аналитических материалов и иными способами. Независимость анализа обеспечивается независимыми источниками финансирования (8)[127].
Как видно из приведенной схемы, помимо непосредственно государственно-управленческого аппарата и его аналитической поддержки в лице агентов экспертно-аналитического знания, в системе принятия политических решений значительную роль играет лоббирование. Исследователями признается, что лоббизм – объективное явление демократической политической системы, неизбежный атрибут общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности. В той или иной форме лоббизм фактически существует в любом обществе. Скрытый (или латентный) лоббизм имеет место даже при тоталитарной системе, однако степень его развитости, цивилизованности, интенсивности проявления и конечной результативности определяется характером политического режима, структурой политической системы, политической культурой, историческими традициями и другими особенностями каждой конкретной страны.
Рис. 1. Модель взаимодействия субъектов в процессе принятия политических решений[128]
Сегодня в России практически половину организаций, лоббирующих свои интересы в органах власти, составляют такие группы, как корпорации, крупные медицинские учреждения, учреждения образования, средства массовой информации, аналитические центры, – все те, кто является или может стать бюджетополучателем, либо на кого распространяется любое иное регулирующее воздействие государства. Вне всяких сомнений, отраслевые объединения, естественные монополии и другие субъекты играют значительную роль в процессе принятия решений органами государственной власти. Одни отрасли проявляют обеспокоенность по поводу особого налогового режима, затрагивающего их интересы, другие реагируют на меры государственного регулирования (которые могут оказывать влияние на доходы и расходы компаний и предприятий), третьи проявляют интерес к программам государственных поставок как потенциальному источнику прямых госзаказов, четвертые добиваются целевых государственных субсидий, практикуемых в России много лет.
Одной из значимых особенностей лоббистской практики в России в настоящее время является то обстоятельство, что российский бизнес – и особенно такой его сегмент, как крупные корпорации, – занимает особое место в реализации геополитических планов и стратегий политического руководства страны.
Выигрышность позиций крупного бизнеса состоит в том, что это не просто наиболее ресурсно-обеспеченный центр поддержки планов государства, но и постоянный участник международных экономических связей, что, в свою очередь, позволяет продвигать интересы нашей страны на финансовых, энергетических, транспортных и иных мировых рынках. Другими словами, посредством крупных бизнес-структур Российское государство получает возможность существенно расширить и разнообразить усилия по реализации национальных интересов. Более того, деятельность авторитетных компаний способна положительно повлиять и на решение задачи по облагораживанию имиджа Российского государства.
Важнейшими механизмами, способными канализировать общенациональные интересы и одновременно выступать инструментами влияния государства на геополитическую ситуацию, являются корпорации, работающие в области транспорта и энергетики. Можно прямо сказать, что на смену силовому геополитическому инструментарию, характерному для уходящих в прошлое эпох, приходит технократический инструментарий. Это глобальные сетевые экономические структуры, энергетические системы, телекоммуникационные и транспортные системы.
Например, ОАО «РЖД» реализует масштабные транспортные проекты, по сути, в рамках трех основных геополитических осей Евразийского континента. На этих направлениях транспортной политики контроль со стороны железнодорожников различен, равно как и экономическая потребность регионов. Если по направлениям на Балтию, Европу, Северный Кавказ инфраструктура по большей части сформирована и требуется ее опережающее развитие, то направление Дальнего Востока традиционно считается проблемным по многим показателям.
Таким образом, участие негосударственных организаций способно оказать благотворное воздействие на процесс выработки, принятия и реализации политических решений в области транспортного развития и на эффективность соответствующих политико-управленческих усилий. Однако такое участие не должно создавать заинтересованным социальным группам и индивидам дополнительных препятствий в транслировании и защите своих интересов в виде необходимости участия в той или иной негосударственной организации. Поэтому система участия должна быть многовариантной и охватывать все этапы процесса принятия политических решений[129].
Третьим аспектом, в рамках которого целесообразно рассматривать систему принятия политических решений транспортного развития, является понимание ее как естественной (реальной) системы, что означает необходимость обращения к максимально практической стороне явления, минимизации абстрактных конструкций и выделения тех его сторон, которые оказывают реальное и существенное влияние в рамках существующего механизма.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о наличии двунаправленной структуры воздействий на формирование государственной политики в области транспортного развития.
Первое направление (условно: «сверху – вниз») – это нормо-устанавливающие, правовые источники, императивные политические установки. И второе («снизу – вверх») – это требования на местах, региональные интересы, интересы малого и среднего бизнеса, лоббирование интересов крупного бизнеса.
Что касается последнего, то там, где возникают рыночные отношения, функционирующие в рамках демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, эволюционируя, по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократических процессов, в направлении развитой системы множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов.
Таким образом, здоровая конкурентная, рыночная среда в демократическом государстве автоматически формирует совершенно адекватные себе самой группы интересов, оказывающие влияние на государственный аппарат, задачей которого является, по сути, достижение компромисса с учетом интересов государства и национальных интересов. Кроме того, государство объективно само стимулирует у групп интересов потребности быть представленными. В плюралистической теории встречаются и такие утверждения, как «…правительство ожидает, что его решения будут лоббироваться»[130].
Что же касается первой из указанных составляющих – именно это в России сегодня наиболее проблемная сфера. Дело в том, что ни здоровая рыночная среда, ни полноценное демократическое государство еще не созрели, а существующие вызовы де-факто диктуют необходимость целенаправленного транспортного развития. Очевидно, что ведущая роль при этом принадлежит государству: именно оно должно инициировать необходимые механизмы и структурировать политико-экономическое пространство таким образом, чтобы направление «снизу-вверх» заработало со всей своей эффективностью.
Внешней, зримой формой выражения политического решения государственной власти является тот или иной управленческий акт. Наиболее важные решения закрепляются в законодательной форме, поэтому объективная оценка эффективности российского процесса принятия политических решений в области транспортного развития предполагает критический анализ законотворческой деятельности, оценка же эффективности самих политических решений неотделима от оценки качества законов. Как было указано выше, основными показателями при оценке эффективности политических решений мы будем считать степень удовлетворения потребностей общества в правовом регулировании, способность государства эффективно выявлять и решать проблемы управления или, другими словами, качество целеполагающей и целедостигающей деятельности государства[131].
Анализ эффективности политических решений на примере федерального законодательства показывает недостаточный уровень таковой, обусловленный как низким качеством постановки целей, так и низким качеством самих решений, которые не могут в полной мере устранить поставленные проблемы и тем самым удовлетворить интересы определенных социальных групп[132].
Обратимся за примерами к соответствующей нормативно-правовой базе. В сфере транспортного развития действует большое количество нормативно-правовых актов. Главным документом является Конституция РФ – юридический, общественно-политический акт, закрепляющий основы политической системы и определяющий политический курс страны, регулирующий политические отношения[133]. Так, Конституция РФ закрепляет за Президентом РФ обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, утверждение Военной доктрины РФ. Кроме того, Конституция РФ закрепляет за Российской Федерацией установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации и др. Конституция РФ задает направленность всего остального законотворчества.
Далее следует федеральное законодательство, представленное в виде кодексов, федеральных законов, законов, определяющих основы регулирования по видам транспорта. Например, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ, Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» и др.
Следующий уровень образуют подзаконные акты[134], которые, как правило, уточняют нормы законов, регулируют их более детально. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, указания, распоряжения, инструкции, положения федеральных министерств, агентств и служб, а также некоторые законы бывшего СССР и РСФСР[135].
Анализ российского законодательного пространства в сфере транспортного развития показывает, что в основном нормативно-правовые акты не представляют собой единого, согласованного системного комплекса.
Например, в отношении автомобильного транспорта отсутствует федеральный закон о данном виде транспорта, который регулируется устаревшими нормативными актами, инструкциями и положениями несуществующих в настоящее время органов власти. Отсутствуют законы о военно-транспортной деятельности, о транспортной безопасности (находится в стадии принятия). Регулирование же разного рода законами, подзаконными актами, в которых предусматривается принятие дополнительных подзаконных актов, обеспечивающих и закрывающих определенный пробел в конкретной сфере, приводит зачастую к определенной хаотичности и усложнению с точки зрения последующей систематизации.
Подобная несистемность наблюдается и в корпусе политических документов, к коим следует отнести стратегии, планы, национальные программы, концепции и доктрины, имеющие отношение к транспортной сфере[136]. Это является реальной проблемой – одной из ключевых проблем создания целостного политико-правового пространства в России.
Нормативное обеспечение (источники и основания) государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания перечисленных документов. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных актов, нормативных конструкций, в рамках которых должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
Так, в соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Однако, эти ежегодные послания, к сожалению, зачастую не влекут правовых и управленческих последствий, играя в то же время роль новостных поводов и источников многочисленных цитат. Послания президента не содержат распорядительных норм и поручений, лишь определяют основные направления внутренней и внешней политики на год, но не содержат контрольных и исполняющих механизмов. Исполнение задач, определенных в послании, остается на усмотрение соответствующих государственных органов. Лишь с 2004 г. послания Президента РФ начали исполняться на уровне Правительства, но, если можно так выразиться, «в добровольном порядке». Так, Правительством РФ утверждается план действий на текущий год по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Этот план содержит мероприятия по законопроектной деятельности Правительства РФ, а также по разработке подзаконных актов Правительства РФ. Помимо этого предусмотрена подготовка докладов для представления в Правительство РФ соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Но это, в общем-то, единичный случай, к тому же у Правительства РФ нет законодательно закрепленной обязанности издавать подобные распоряжения.
Аналогичная ситуация имеет место и в отношении Концепции национальной безопасности, в которой отсутствует механизм реализации, нет указания на обязательность исполнения, адресатов исполнителей. По-видимому, документ носит декларативный характер, в нем не определена ответственность за исполнение, не даны поручения по обеспечению реализации положений нормативных актов.
Для всякого доктринального документа важен вопрос о его практической реализуемости: может ли данный документ привести к достижению поставленной цели, насколько он работоспособен? В подобных документах необходимо предусматривать механизм реализации и контроля, выводя его на качественно иной уровень. Например, в случае Послания Президента РФ, возможно, утверждать его Указом Президента РФ, автоматически переводя в разряд нормативно-правового акта. В этом случае механизм реализации и поручения, обязательные для исполнения, можно закреплять в Указе Президента РФ, которым будет утверждаться Послание.
Таким образом, необходимо констатировать, что в настоящее время система формирования и реализации государственных политик имеет место скорее в аспекте абстрактного конструирования, в реальности же она представлена в виде более примитивной структуры, не вполне отвечающей характеристике «система». Однако в определенном смысле, в исследовательских целях о ней можно говорить как о системе. Здесь нужно отметить, что основное ее свойство заключается в том, что формирование государственной политики в области транспортного развития происходит по двум основным направлениям: через нормативно задающий императивно-правовой массив и через непосредственное влияние сформированных рыночной средой субъектов интересов.
Страницы← предыдущаяследующая →
Расскажите нам о найденной ошибке, и мы сможем сделать наш сервис еще лучше.
Спасибо, что помогаете нам стать лучше! Ваше сообщение будет рассмотрено нашими специалистами в самое ближайшее время.