Книга Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации онлайн - страница 2

Глава 1 Основы государственно-частного партнерства

1.1. Понятие государственно-частного партнерства

Сегодня наша страна вступает в новую эпоху своей великой истории, которая ознаменовывается переходом России к последовательному развитию во всех сферах социальных и экономических отношений. Время же неустойчивости и непрерывных социальных потрясений осталось в прошлом. Политика стабилизации ушла, ей на смену приходит политика, устремленная в будущее.

Сотрудничество государства и частного сектора для решения важнейших общественно значимых задач имеет давнюю историю не только в мире, но и в России.

Государственно-частное партнерство в силу известных обстоятельств не могло использоваться в условиях бывшего СССР, хотя и в царской России, и в 1920-е гг. в период НЭПа такая форма ГЧП, как концессия, имела весьма широкое и эффективное применение.

В 1920-е гг. концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства СССР. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80 % этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т. п.^[2]

Между тем набирать наибольшие обороты государственно-частное партнерство начало лишь в последние 10–15 лет.

Государственно-частное партнерство – не что иное, как перевод с английского распространенного в мире понятия public-private partnership (public – государство, private – частный, partnership – партнерство).

Одно из первых профильных исследований, посвященных ГЧП, было осуществлено Институтом государственно-политических исследований (IPRP) в 2001 г. В отчете Building Better Partnerships государственно-частное партнерство было определено как «отношения по разделению рисков, основанные на взаимной заинтересованности публичного сектора, с одной стороны, и одного или нескольких представителей частного (благотворительного) сектора – с другой, и нацеленные на достижение согласованного материального результата и (или) на оказание общественно-значимых услуг.

Схожая дефиниция была закреплена рабочей группой, учрежденной правительством Северной Ирландии для изучения ГЧП в 2003 г.: «ГЧП это главным образом средне– или долгосрочные отношения между публичным и частным сектором (включая благотворительный и общественный сектор), подразумевающие под собой разделение рисков и прибыли, а также применение межотраслевых умений, опыта и финансов для получения запланированных результатов, находящихся в сфере публичных интересов».

Здесь же необходимо отметить, что в иностранной практике для обозначения ГЧП наиболее используется аббревиатура «PPP». Однако распространены и альтернативные названия:

– Private Participation in Infrastructure (PPI) – термин, созданный Мировым банком и мало используемый вне финансового сектора, кроме южнокорейской PPI программы;

– Private-Sector Participation (PSP) – также используется в банковском секторе;

– P3 – используется в Северной Америке;

– Privately-Financed Projects (PFP) – используется в Австралии;

– P-P Partnership – используется во избежание путаницы с «PPP – паритет покупательной способности»;

– Private Finance Initiative (PFI) – британский термин, используемый также в Японии и Малайзии.

Зарубежные законодатели, подчеркивая приоритетность направления частного бизнеса, внесли понятие частно-государственного партнерства, дабы подчеркнуть приоритет именно бизнеса над государством в этом союзе.

В России же, напротив, учитывая менталитет, особенности национального рынка, главенствующую роль органов государственной власти, более прижилось понятие государственно-частного партнерства, которое определяет ведущую роль государства.

В России каждый чиновник и каждый политик вкладывает свой собственный смысл в это неведомое для него понятие, стараясь соответствовать конъюнктуре. Единого и системного понимания этого явления на государственном, законодательном уровне пока нет, хотя оно широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде федеральных целевых программ.

При этом в этих документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», о «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства», а само понятие отсутствует.

В региональном законодательстве в определении основных понятий продвинулись чуть дальше – отдельные нормативно-правовые акты закрепляют понятие ГЧП и его формы, но единообразия в определениях нет.

В целом ГЧП рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество (отношения) государства и частного бизнеса в реализации социально значимых проектов, но реализуется такое сотрудничество в самых различных формах.

По формулировке, предложенной Е.А. Дыниным, ГЧП – это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.)^[3].

Заслуживает внимания определение, представленное В.Г. Варнавским: «ГЧП – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг»^[4].

На наш взгляд, одной из наиболее точно отвечающей требованиям современной действительности формулировкой понятия ГЧП стала дефиниция, разработанная Центром ГЧП, функционирующим при Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»: ГЧП – это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.

Данное определение имеет информативный и инструктивный характер (понятна основа для взаимодействий партнеров, ясно, кто является инициатором проекта, какие задачи стоят перед участниками проекта и на каких условиях они работают).

Таким образом, в настоящее время можно говорить о двух основных значениях употребления термина ГЧП:

– ГЧП как сотрудничество государства и частного бизнеса;

– ГЧП как политико-правовая форма такого сотрудничества.

В большинстве своем дефиниции ГЧП очерчивают следующий круг характеристик данного института:

– средне– или долгосрочные отношения;

– отношения, основанные на общих ожиданиях (стремлениях, целях);

– в эти отношения может вовлекаться множество партнеров;

– подразумевается разделение рисков, доходов и ресурсов между сторонами;

– целью является достижение материальных результатов и оказание услуг в публичных интересах и на постоянно совершенствующейся основе.

Преимущества от использования инструментов ГЧП следующие:

– повышение качества оказываемых населению услуг, отнесенных к компетенции государства;

– воплощение в жизнь крупных инфраструктурных проектов, которые не смогли бы быть реализованы в ближайшем обозримом будущем по тем или иным основаниям;

– помощь в наиболее выгодной реализации и развитии объектов государственного имущества;

– уменьшение налогового бремени, предоставление льгот и преференций для бизнеса;

– сохранение государственного контроля над активами, способствование появлению возможности успешно использовать опыт, навыки и профессионализм частного бизнеса;

– создание благоприятной среды для появления различного рода форм новаторства и инноваций;

– активизация бизнес-процессов в обществе, стимулирование предпринимательского мышления в области поиска новых и перспективных методов взаимодействия;

– способствование внедрению передовых принципов управления в органах государственной и муниципальной власти;

– способствование развитию диалога между властью и бизнесом во всевозможных сферах.

В целом, забегая вперед, необходимо признать, что процесс взаимодействия власти, бизнеса и общества в России несколько отстает от уровня других развитых стран, а быть может, даже проходит начальную стадию в этой сфере государственной деятельности. В связи с этим, прежде чем перейти к рассмотрению отдельных механизмов и инструментов ГЧП в России, целесообразно обратиться к опыту западных государств, чему будет посвящен следующий раздел настоящей книги.