Книга Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации онлайн - страница 3

1.2. Государственно-частное партнерство за рубежом

Прежде всего необходимо отметить, что государственно-частное партнерство не является каким-то новым экономическим механизмом.

В XVIII и в начале XIX в. группа британских местных вельмож сформировала дорожно-строительные трасты, которые занимали деньги у частных инвесторов для ремонта дорог, а возвращали займ через взимание платы за проезд. Строительство большинства лондонских мостов также финансировалось за счет таких мостовых трастов вплоть до середины XIX в., а в конце XIX в. Бруклинский мост в Нью-Йорке был построен по такой же схеме с участием частного капитала. Если обратиться к Франции, то там строительство каналов с участием частного капитала началось еще в XVII в.

Этот тип ГЧП известен как «концессия», так называемая модель «платит пользователь», в которой частный участник (концессионер) имеет возможность получать оплату за пользование объектами – например, мостами, тоннелями или дорогами. Взимаемая плата компенсирует концессионеру затраты на строительство и обслуживание объекта, и эта оплата, как правило, возвращается под контроль публичного сектора в конце периода концессии.

Помимо дорог и смежных отраслей, концессии применялись во многих странах в XIX и начале XX в. для строительства таких объектов, как железные дороги, объектов водоснабжения и канализации очистных сооружений.

Дальнейшее развитие концессий выразилось в появлении франшизы (французский аналог – affermage). Франшиза – это право эксплуатировать уже построенный объект, т. е. это то же самое, что и концессия, но без первоначальной стадии строительства. Пользователь франшизы может сделать единовременную оплату публичному органу власти для получения этого права. Франшиза не рассматривается как ГЧП, потому что она не подразумевает финансирование строительства или развитие инфраструктуры, а только использование объекта. Тем не менее договорной и финансовый базис частично тот же.

Хотя использование концессий для строительства новых инфраструктурных объектов снизилось во многих странах после XIX в. (с увеличением роли государства), франшизы остались важным явлением, например, во французской водной отрасли. Концессии снова активизировались только в конце XX в., когда возрос интерес к ним и другим механизмам ГЧП как альтернативам фондовой модели (модели финансирования из собственных средств государства).

Государственно-частное партнерство в его современном понимании зародилось в начале 1990-х гг. в Великобритании. В то время на смену традиционному сотрудничеству государства и подрядчика пришла модель, называемая частная финансовая инициатива (англ. Private Finance Initiative), при которой государство лишь заказывало, но не оплачивало бизнесу те или иные капиталоемкие объекты. После окончания работ объект брался государством в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжал обеспечивать его эксплуатацию. Таким образом, инвестиции возвращались подрядчику за счет арендных платежей. Как правило, после окончания оговоренного срока аренды объект передавался заказчику по символической стоимости или бесплатно. В дальнейшем практика была существенно расширена – государственно-частное партнерство стало своеобразной альтернативой приватизации важных отраслей или объектов (электроэнергетики, транспорта, коммунального хозяйства и т. д.). Не имея финансовой возможности обеспечить расширенное воспроизводство в этих отраслях, государство передавало их в долгосрочную аренду (концессию) бизнесу, оставляя за собой право контроля за их деятельностью. Постепенно такие правоотношения стали распространяться и на отдельные масштабные проекты – от оказания общественных услуг до проведения НИОКР и внедрения инноваций^[5].

Звание первопроходцев в деле развития ГЧП с Великобританией могут оспорить США. Там формы ГЧП возникали и развивались в двух направлениях:

1) кооперационные исследования отдельных отраслевых и межотраслевых производств;

2) привлечение научного потенциала штатов для решения национальных проблем и передача технологий, созданных на федеральные средства для развития производств в отдельных штатах.

Приведем пример некоторых подобных форм.

1. Кооперационные программы НИОКР в рамках инновационного цикла — участниками партнерств выступают фирмы, представляющие весь спектр разработки и освоение новых технологий. Государство в лице федеральных ведомств оказывает содействие в создании таких партнерств и непосредственно участвует в их деятельности.

2. Стратегические межотраслевые партнерства — учреждаются для разработки и коммерциализации базовых технологий массового применения.

3. Региональные центры передачи технологий НАСА. Эти центры координируют технологические инициативы штатов и научно-технических организаций с НАСА. Региональные центры создаются при университетах, их деятельность финансируется в равных долях правительством, штатами и фирмами.

ГЧП в США изначально было разработано для концентрации средств, направляемых на создание и внедрение новых технологий для совместного использования полученных результатов. Это позволило США развить технологическую мысль, учесть реальные потребности новых рынков и добиться значительного успеха в данной отрасли.

В настоящее время проекты ГЧП разрабатываются более чем в 60 странах мира.

Как правило, за границей государственно-частным партнерством обычно называют очень большой ассортимент бизнес-образцов и отношений. Данное понятие применяется при любых вариантах использования ресурсов частного капитала для удовлетворения общественно значимых потребностей. Первые места в области применения всевозможных механизмов государственно-частного партнерства мы с уверенностью можем отдать таким державам, как США, Великобритания, Франция и Германия.

Исследуя проекты ГЧП некоторых зарубежных стран, заключенных в государствах с разным экономическим развитием, мы пришли к выводу, что государственно-частные партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). Лидирующей является транспортная инфраструктура, второе место занимает социальная инфраструктура.

Пик увеличения ГЧП в мире пришелся на конец XX в. По данным Всемирного банка, с 1990 г. в развивающихся странах и странах с переходной экономикой появилось около 2700 проектов ГЧП. При всей привлекательности этой формы взаимодействия власти и бизнеса реализация проекта ГЧП требует решения огромного количества организационных, юридических, методических и других вопросов.

Благодаря стандартизации подходов к выбору проектов, определению приоритетов социальных потребностей в конце 1990-х гг. эта форма получила новый толчок к своему развитию. Тем не менее в мировой практике до сих пор типового соглашения ГЧП не существует. Определено, что в нем должны быть закреплены позиции сторон – уровень обязательств государственного и частного сектора, право собственности на активы, распределение рисков, продолжительность во времени, источники финансирования и др.

В последние годы в странах Западной Европы наблюдается устойчивое развитие проектов ГЧП. Более того, численность стран, желающих и уже активно применяющих данный механизм взаимодействия, неуклонно растет.

ГЧП наиболее востребовано общественным сектором, так как всегда есть потребность в модернизации уже изношенной инфраструктуры, обеспечении доступности услуг, экономии бюджета и т. п. Стоимость инфраструктуры, созданной в рамках ГЧП, заметно растет в перспективе. Вложения в инфраструктуру, более того, в условиях мирового финансового кризиса, считаются наиболее надежными, так как, даже пытаясь сэкономить на формах потребления, мы гарантированно оплачиваем пользование такими объектами, как ЖКХ, водоотведение и т. д.

Так, например, в Великобритании, Германии, Италии, Канаде, Франции, Японии проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. А на 1-м месте – здравоохранение, на 2-м – образование, на 3-м – автодороги.

Анализ зарубежного опыта использования проектов ГЧП показал, что в каждой из стран есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги, в Великобритании – здравоохранение и образование, в Германии – образование, в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение^[6].

Таким образом, сопоставив вышеуказанные данные, можно сделать вывод о том, что в странах с развитой рыночной экономикой, с высоким уровнем жизни населения, высокой производительностью труда, надежной социальной политикой проекты ГЧП в основном направлены в область образования, здравоохранения, социальной защиты населения и т. п. Данное направление, как правило, продиктовано мудрой политикой государства, позаботившегося уже об остальных сферах возможного применения ГЧП самостоятельно.

Формы ГЧП зависят от того, насколько государство открыто для прямых инвестиций, и от желания передавать такие активы, как земля и инфраструктура, инвесторам или национальным компаниям.

В таких странах, как Австрия, Дания, Австралия, Израиль, Финляндия, Испания, Португалия, Бельгия, Греция, Южная Корея, Ирландия, Сингапур, на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог, а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение, образование и средства размещения.

Давно доказано, что в развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут считаться главными и приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др.

Так, в странах с переходной экономикой – страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина) – отрасли здравоохранение и образование находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП – лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. В странах с переходной экономикой им уделяется внимание в первую очередь, в них вкладываются средства.

В развивающихся странах (Индия, Бразилия, Чили, Мексика), как и в предыдущей группе стран, на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м – аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами^[7].

Нередкими являются примеры неэффективных проектов ГЧП из-за просчетов со стороны государства^[8].

Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы. Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку.

Таким образом, на Западе частный бизнес участвует в самых разных проектах: строит объекты инфраструктурного, социального назначения, а также предоставляет услуги, обычно оказываемые государством. Это может быть управление детскими садами, больницами, тюрьмами. Затраты компенсируются за счет взимания тарифов с пользователей либо в виде предоставления льготных услуг, доплат. В России же государственно-частное партнерство применяется в большей степени при строительстве дорог, аэропортов, транспортных узлов.